浦东公交改革纪实

上海市浦东新区城市建设局 陈志坚

返回

  1. 难题

    2. 1995年3月，拥有8400名职工、756辆公交车、60条营运线、年亏损额5110万元的浦东公交公司从市公交总公司划归浦东新区。当时，大量住宅小区拔地而起，大批浦西居民导入浦东，而浦东公交因缺线少车，引发市民“出行难”矛盾，一度成为社会关注的热点；浦东公交公司原系国有企业，历史长，人员多，底子薄，又地处郊区装备差。要发展浦东公交，钱从哪里来，人到哪里去，如果按照老一套公交体制管理，那么，用不了多长时间，政府将不堪重负。

  2. 起步

    3. 在上海市、新区管委会的直接领导下，浦东城建局于1995年先后会同同济大学、复旦大学编制了《浦东新区公交线网、场站发展规划》、《浦东公交体制改革研究报告》，为新区领导对浦东公交实施“打破垄断，几家竞争，政府调控，统一管理”的决策提供了理论依据，也为发展浦东公交、从多渠道筹措资金提供了新思路。

    1995年10月，浦东公交改革方案开始实施，先将原浦交公司的有形资产和无形资产通过新区国资办进行评估，同时对积极参与浦交公司合资联营的多家企业的资产也进行了评估，相继得到了市国资办的确认，从而将实物形态的物化资本转变为价值形态，然后本着积极稳妥、分步推进的原则，从浦交公司全部国有资产中划出三分之一，再分成两块，运用参股形式，分别与浦东大众出租汽车有限公司等4家上市公司合资，组建成浦东大众公交股份有限公司，注册资金为1亿元；与香港冠忠汽车服务有限公司这家上市公司和浦东大桥实业有限公司合资，组建成浦东冠忠公交股份有限公司，注册资金为6000万元，投资总额1亿元。这两家新组建的公交股份有限公司按人车比8.77：1，从原浦东公交公司吸纳劳动力，与留存的浦交公司母体在同一起步线上，形成3家企业公平竞争的浦东公交新格局。

    经过一年试点取得成功。新组建的浦东大众和浦东冠忠公交公司发展迅速，当年消来预计亏损额720万元和1100万元，实现收支平衡。于是，新区城建局又在1997年5月将留存的浦交公司的48条公交客运线、4500余人与上海巴士实业这家上市公司“嫁接”，组建成浦东巴士交通股份有限公司，投资总额1.1亿元，于1997年5月22日挂牌正式营运。在搞活企业的同时，加强公交客运的行业管理，于1997年5月30日组建了浦东新区公交客运管理署。

  3. 机制

    4. 浦东公交的“嫁接”改革改出了一个“三个分开”的好机制，即把政府的一般行政管理职能与国有资产所有者代表职能分开；把国有资产管理职能与国有资产经营职能分开；把国有资产经营机构的资本经营职能与被其控股、参股的企业经营职能分开了。在以社会公益性为主的公交行业构造出经济性而非行政性的投资和经营主体，这种新机制的优势，突出表现为政企分开，各就各位，政府不再膨胀，公交企业焕发出很强的竞争意识和创新能力。

    浦东新区城建局综合交通处作为新区政府分管公交客运等交通行业的职能部门，主要职责为编制新区综合交通发展规划；编制和下达新辟、调整公交线路和新增车辆额度的年度计划；编制和下达公交场站建设的投资计划；拟订新区综合交通发展的法规、政策；收集、交流公共交通发展的信息；组织、协调新区公共交通的发展事项。其下属新区公交客运管理署则是政府职能的延伸，负责受理新区公交客运的日常事务，依法监督检查公交客运企业对其社会公益性的执行状况。这种体制保证了新区政府对公交客运行业的控制权。

    浦东新区公交投资发展有限公司则是新区公交国有资产的授权经营企业。它以资本经营为主要职能，努力盘活资产存量，实现国有资产的保值增值。它与三家公交有限责任公司的关系是参股、监督，选派产权代表参加三家公交公司的董事会，参与企业的决策，同时，具体实施新区政府在1996年设立的“公交发展基金”，这一“经济杠杆”主要用于公交企业新增车辆的贷款贴息、下岗职工再就业培训、公交场站等基础设施建设以及提高公交科技含量所需的科技项目的研制和开发。国有资产参股所分利润，除用于增资扩股扩大再生产外其余都返回到公交发展基金，滚动发展。

    三家公交股份有限公司实行新机制，分别由上市公司控股，大大激发了企业争效益、图发展的动力和活力。通过市场配置资源，提高了资源配置效率。过去，公交企业变更营运时刻表按行政计划一年只调两次，分别安排在春秋两季，这种做法已沿袭多年。从1996年起，新公司能根据客源流向和出行要求，适时灵活地调整营运时刻表，并且在车型上率先在全市公交采用大巴和中巴在同一条线路不同时段混跑的做法，优化了客流和车辆的资源配置，得到市公用局的好评和推广。三家新公司运用上市公司机制，加强内部管理，精简科室和管理人员，一改原浦交公司设28个科室的建制，仅设“五部一室”，管理人员从原占职工总数7 %缩减到仅占1 %；人车之比从原8.77 比 1 下降到5:1 以下；全员劳动生产率提高了75%以上。三家新公司比服务，抢市场，竟相购置车辆，增扩营运线路，促进了浦东公交的超常发展。

  4. 舆论

    5. 浦东公交改革与老百姓每天发生的出行利益休戚相关，也就引起了各家新闻媒体的高度关注。自1996年以来，上海的解放日报、文汇报、新民晚报、劳动报以及广播、电视各大媒体，或通过热点踪，播发连续报道；或开辟专栏开展浦东公交大家谈；或邀请专家学者，从理论与实践的结合上对浦东公交改革进行探索和指点；对四年来浦东公交改革的一招一式，一举一动倾注了满腔热情，发表了160多篇报道。

    中央和上海各大新闻媒体的关心、支持，更加促进浦东新区政府职能部门和公交企业为进一步方便市民出行破解新的难题。

  5. 深化

1999年浦东新区城建局深化浦东公交改革，主要推出两大举措：

一是充分发挥综合交通管理体制和职能的优势，抓住地铁二号线浦东段7个车站建设这一契机，率先在全市实施地铁与常规公交换乘规划，优化客流与地下、地面两种运能的资源配置，让市民通过一次换乘能基本到达目的地。

二是通过试行一批高科技项目，增加浦东公交的科技含量，提高服务水平。在1997年率先使用非接触式IC卡“电子月票”、1998年试用LPG以液化石油气为燃料的环保公交车和发动机无级变速公交车的基础上，新区城建局通过“浦车公交发展基金”，取得500 万元投资，在981路和81 路两条公交线、84辆公交车上试用GPS卫星定位技术，在沿线十多个主要公交车站安装使用电子显示牌。运用GPS卫星定位技术，在公交车上装载发射器，即时把车辆运行信息传输到中心调度室，在电子地图上便能清晰地显示出每辆车的走向和位置，既便于加强动态管理，有效控制车速，确保行车安全，又能经过计算机运算出车辆到站时间，把信息发射给车站上的电子显示牌，先后在981和81路上启用。这种高科技公交线路在全市属首创，在发达国家也不多见。

发展公共交通是一个永恒的主题。浦东公交改革历经四年探索，虽然初步形成超常发展的新机制。然而，它与人们日益增长的公交出行需求相比永无止境。尤其是鉴于公交行业以公益性为主的基本属性和《上海市公共汽电车运营管理办法》的法定规范，新区政府将一如既住，坚持“公交优先”的方针，加大投资力度，并在实践中继续努力，从理论观念、组织体制、线网规划、投资机制、政策法规和科技项目等多方面加以深入研究，开拓创新，不断适应广大群众对公交出行的需求。