从管制和放松管制看美国航空产业组织政策的演变

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管制与放松管制是本世纪美国航空业的两件大事，是不同时期美国航空产业组织政策的结果。本文通过考察航空业管制与放松管制的历史进程，揭示了不同时期航空产业组织政策的演变及实践效果，期望能从中找到解决竞争与垄断之间矛盾的有效手段，来指导我国民航事业的发展。本文第二部分介绍了产业组织理论与产业组织政策的有关内容，然后在第三部分详述了美国航空业组织政策的演变过程，其中重点分析了放松管制效果与初衷相背的理论与现实原因，指出了放松管制后政策的弊端所在，最后第四部分借鉴美国航空产业组织政策演变的经验，建议我国现阶段应该采取限制过度竞争与鼓励规模经济并重的航空产业组织政策。

一、产业组织理论简介

产业组织理论是西方经济学的一门新兴分支学科，它在19世纪末20世纪初期垄断成为当代资本主义经济主要特征的背景下迅速发展起来并得到了广泛应用。它所要解决的核心问题是在保护企业竞争力的同时，充分利用规模经济。在商品经济下，竞争是推动企业内部不断重新组合、实现资源优化配置的根本机制。但是在社会化大生产条件下，生产集中化和专业化、协作和联合是合理配置资源、提高经济效益的客观要求。然而企业追求规模经济的结果，会导致垄断的产生，垄断又会阻碍价格机制，扼杀自由竞争，使经济活动失去活力，破坏资源的合理分配，这就是著名的“马歇尔冲突”。竞争和规模经济之间的矛盾无论在资本主义社会还是社会主义社会都客观存在，微观上影响着企业的生存和发展，宏观上决定国民经济整体效益。两者之间的矛盾不会自发调节，必须依靠国家的产业政策，特别是以产业组织理论为依据的产业组织政策来协调。因此简单地说，产业组织政策的基本内容就是对产业内企业间的关系进行引导和干预，既要促进企业间的分工和协作、促进企业联合，使企业获得规模经济的利益，又要保护企业的竞争活动，防止企业过分追求规模经济而形成垄断。

产业组织政策作为一个国家为实现其特定的产业组织目标服务的手段，受到许多因素的制约，不同的国家有所不同，即使同一个国家不同时期的产业组织政策也有一定程度的差异。这个差异突出表现在对待产业组织中的基本矛盾——维护竞争和利用规模经济的态度上。在第三部分本文通过考察美国航空业管制和放松管制的历史进程，具体分析不同时期航空产业组织政策的演变。

二、美国航空产业组织政策的演变

在1938年之前，美国主要是对铁路进行管制，针对当时铁路垄断造成的种种弊端，成立了州际商务委员会，制定了商务管制法，对铁路垄断进行管制。迫使铁路企业相互进行有力的竞争，保护公众利益。

本世纪20年代，美国国内运输市场发生了巨大的变化。随着公路、水运和航空运输的蓬勃发展，它们与铁路之间的竞争以及各种方式内部间的竞争越来越激烈，并且随着竞争程度的加剧，出现了过度竞争及不公平竞争的不良现象，损害了交通运输业的正常发展。这个时期，竞争成为了运输市场的主要特征，垄断退居到次要位置，为了适应这种新变化，美国交通产业组织政策发生了相应的变化，从限制垄断、维护竞争转向对运输竞争的管制。发生在1938年对航空运输的管制就是这种变化的后果之一。

1938年的民用航空法为了避免航空业内部过度竞争和不公平竞争，保护航空公司能够获得正常水平收入，主要对航空业进行了三方面的管制：(1)严格限制新企业的进入；(2)禁止企业合并；(3)控制运价及收入。这主要是基于这样的认识：过多的航空公司进入市场，将会使企业间为争取有限市场而进行毁灭性竞争，导致重复浪费、过度延展和低劣的服务，同时由于航空没有足够的收入维持正常生产活动，最终会倒闭或破产，减少航空业的生产能力，因此有必要对进入和运价进行管制。禁止企业间合并则是为了防止垄断导致的不正当竞争。

对航空业竞争进行管制的结果是从1938—1978年有80家航空公司申请进入航空业，但是没有一个干线执照得到批准。航空公司受到民用航空局的过度保护和严格控制，内部没有经营自主权，外部缺少竞争压力，服务质量差，票价居高不下，财务状况恶化。一些社会团体和个人发起了消费者主义运动，批评管制损害了公众的利益，并控告谋杀航空旅客。一些知名学者计算航空业管制成本后指出，这种管制是对资源的乱分配，造成的社会成本很大。不仅航空业如此，其他方式的情况也很糟糕。尤其是铁路，1970年占全国货运和旅客运输20% 的宾西法尼亚中央铁路和同一区域的五条铁路同时申请破产，更加导致人们对管制功效的怀疑，反管制的呼声越来越高。

另外，60年代末90年代初期资本主义社会出现的“滞涨”现象使社会各界对主张政府干预经济的凯恩斯主义产生了怀疑，主张自由放任经济的新古典学派应运而生，成为时代的主流。这种经济理论的变化必然要反映在政策决策中。

在全社会巨大压力下，美国政府对交通产业组织政策进行了改革，主要集中在铁路和航空领域。导致了1978年航空客运放松管制法出台。1978年的航空客运放松管制法强调政府减少对航空业的控制，通过采取航空公司自由进入市场和扩展业务、放开票价、不再限制合并等措施引导企业依靠市场力量进行自由竞争，期望通过竞争的压力使航空公司不断改善经营管理，提高服务水平，满足国民经济发展的需要，同时降低成本，给公众提供合理票价。这标志着航空产业组织政策从限制竞争转向鼓励竞争。

放松管制的最初几年确实收到了预期效果，航空公司数目增加了，竞争程度也更激烈了，但是随后事件的发展出乎了当初政策设计者的预料，从1985年起，航空公司的数目开始下降，90年代以来，下降的速度加快。据统计，1978—1986年间，共有198家航空公司进入市场，加上放松管制前的36家，到1987年初应该有234家，但是实际上其中有160家破产、倒闭或被兼并，到1987年只剩下了74家，其中干线航空公司只剩12家。

航空公司数目减少的主要途径是企业合并。80年代以来，航空业兴起了一股势头强劲的“兼并风”，1980年Pan American兼并了National Airline,1985年People Express以 3亿美元价格收购了Frontier Airline.1986年兼并风达到高潮，Northwest以8.84亿美元的价格兼并了Republic Airline,USAir收购Pacific Southwest,Texas Airline收购了 People Airline和NewYork Airline,Trans World以2.5亿美元收购了Ozark Airlines,Aerican收购了Cal Air航。

航空公司数目减少的结果造成少数公司占据了产业航空市场的大部分份额，垄断力量增强，下表是1988年十大航空公司按客运收入比例排列的顺序：

资源来源：John·J·Coyle:Transportation,P198

从上表可以看出，排名前三的三家航空公司占有47.07%的市场份额，前十名公司占有 94.67%的份额，市场集中度非常高。

为什么鼓励竞争的产业组织政策事实上却促进了垄断的形成呢?答案正是前面我们所提到的：商品经济下，自由竞争会促使企业追求规模经济效益。现代产业组织理论的创始人贝恩指出“企业在竞争压力下，都有把自己的企业规模扩展到单位产品生产成本的流通费用达到最低水平的愿望”。厂商理论告诉我们，在技术水平和生产要素价格不变的条件下，产品的单位生产成本会随着企业规模的扩大而下降。然而每个产业的市场规模是有限的，在有限的市场规模中，众多企业对规模经济的追求，最终因淘汰机制作用会导致企业数目的减少，造成生产的集中和垄断的产生。因此根据产业组织理论，放松管制的后果与初衷相背是客观经济规律作用的必然结果，是不以人的意志为转移的。

除了客观规律作用外，航空市场由竞争走向垄断的速度这么快，还与80年代以来航空公司的一些新变化有关。

1.“中枢系统”策略

“中枢系统”是指某家大航空公司为了占领市场，在美国某一中心城市建立航空中转基地或称枢纽以及相应配套的辐射状支线射线系统。它比“城市对”中航线布局拥有更灵活选择调整票价的能力，并能够提供迎合旅客需求的航空服务以及扩大垄断市场覆盖面，因此自出现以来受到各大航空公司的青睐。目前美国几个航空公司都拥有自己的中枢系统。但是这种先进的航线结构需要强大的经济实力，不仅对新进入企业形成强大的进入壁垒，而且还迫使原有中小企业与大公司联合或合并，以获得中枢系统的优势。

2.计算机的普及使用

目前各大航空公司都拥有自己的计算机订票系统，各公司与共用代码的合伙公司、旅行代理人、旅客、汽车租赁公司、团体客户以及单个旅客之间装备了新型计算机网络，这种网络遍及全国，更加方便了消费者。有些公司还将计算机装入飞机机体，利用数据传输实现地面空管计算机与飞机上飞行管理计算机的直接通信。这样大型的计算机系统投资对于中小公司是无力承担的，只有那些大规模的公司才有可能拥有，而且他们排拆中小公司使用他们的计算机系统，致使中小公司在竞争中处于劣势。

3.激烈的票价竞争

在放松管制后，民航委员会不再对航空公司的票价实行管制，因此各公司为了招揽乘客、争取市场都不同程度降低票价，大打价格战。1976—1982年虽然美国国内油价上涨73%，使航空公司平均成本上升了15%，每客座公里的平均票价仍下降了8.5%。90年代以来，由于美国经济不景气，航空市场需求增长缓慢，加上各公司运力过剩，票价战更加激烈。在这种情况下，许多航空公司，特别是新航空公司很快陷入严重的财政危机，纷纷倒闭、申请破产或兼并。即使那些在激烈的价格战中生存下来的公司也亏损严重，1992年美10大航空公司共亏损50多亿美元，只有美西南航一家盈利。

放松管制政策带来的垄断现象及不正当竞争严重威胁了公众的利益及航空业自身的健康发展，政府官员、经济学家和普通群众都对放松管制提出了严厉的批评。即使是当初放松管制的热心支持者、民航委员会前主席凯恩也不得不承认放松管制政策存在一定的失误，面对这种局面，克林顿一上台就紧急组成了“确保航空业健康竞争全国委员会”，研究新的航空产业组织政策来“救世”。

那么原先的产业组织政策究竟失误在哪里呢?现在应该如何修改呢?笔者认为政府实行的鼓励竞争的政策本身并没有错，错在政府没有在鼓励竞争的同时，坚定不移地执行反垄断政策。虽然美国政府一直把反垄断、反兼并作为产业组织政策的内容之一，并制定了谢尔曼法、克莱顿法等一系列的反托拉斯法律，但是由于美国政府最终还是为垄断资产阶级利益服务的，因此反托拉斯法在限制资本集中方面所起的作用非常有限，有时甚至成为各垄断财团之间相互争夺势力范围的重要工具。特别是进入七八十年代以来，美国经济的国际竞争力严重下降，引起社会各界的广泛关注，许多人反对“反垄断、反兼并”的呼声日益高涨。里根 1981年上台执政后，就把放松管制，包括放松反垄断、反兼并工作作为一项重要经济政策。与此同时美国政府也加强了政府与垄断组织的相互融合的渗透，并以此来加强对整个国民经济的干预，以对付经济危机和增强企业竞争力。因此在这个时期，美国政府实际执行的不再是反垄断、反兼并的政策，而是促进集中、加强企业联合的政策。由于美国政府的这种态度，在80年代爆发了第四次企业兼并浪潮，航空业垄断势力加强也就不足为奇了。而且现在看来，这种产业组织政策在将来很长时期内不会改变，航空市场的市场集中度将会越来越高，垄断力量将会越来越强。美国运输部国际政策执行副秘书帕特·墨菲在1993年2月的一次听证会上曾表示美国政府有意维持9家航空公司的竞争局面。

三、借鉴美国经验，发展我国民航业

纵观美国航空产业组织政策几十年的演变过程，实质上就是竞争和垄断这一对基本矛盾相互作用的过程。不同时期航空运输市场结构不同，其相应的产业组织政策的侧重点也不同，1978年以前主要是限制过度竞争，1978年以后是鼓励竞争。预计随着垄断的危害逐渐显现出来，在将来的某个时期将会重新限制垄断。产业组织政策追求的就是在竞争与垄断之间寻找一个平衡点，在这点上，既能鼓励竞争，使企业能充分利用规模经济的利益，又能有效地防止垄断，保持企业的竞争活力。那么这样的平衡点究竟是否存在呢?对此，约翰·克拉克在40年代提出了“有效竞争”的概念，并给出了判别有效竞争的几个标志。从市场结构方面看，主要有：(1)市场与相当多的买者和卖者；(2)其中的任何买者和卖者都没有占领市场上的很大份额；(3)任何买者集团和卖者集团都不存在合谋行为；(4)新企业能够进入市场。从市场效果方面看，主要有：(1)市场上存在着对产品进行更新换代、促进技术进步的压力；(2)没有价格合谋，价格能随成本的降低而向下调整；(3)能够利用规模经济；(4)生产能力成分利用； (5)竞销手段合理合法，避免销售活动的浪费。克拉克认为，如果企业能处于这样一种有效竞争的状态，那么就可以一方面保持竞争活力，另一方面获得规模经济的利益。虽然“有效竞争”标准在实践操作中存在很大的困难，但是在理论上为制定正确的产业组织理论指明了方向。

放松管制的弊端还给我们一个启示：在解决竞争与垄断间矛盾的过程中，政府起着重要的作用。现代经济生活中，市场资源配置机制往往由于所谓的“市场失灵”而不能正常发挥作用，政府就必须以某种形式介人企业行为或予以某种限制，以保证整个产业的健康发展，而不能像美国政府那样完全自由放任经济。

另外，产业组织政策的内容及侧重点是与不同时期的经济发展水平相连的。一般来讲，反垄断的产业组织政策通常是在经济发展水平较高、企业规模较大的背景下采用；限制过度竞争的政策在经济发展水平较低、企业规模较小的背景下运用、实施。

上述几点启示对我国民航事业的发展有重要的指导作用。我国民航事业近年来取得了突飞猛进的发展，特点之一就是新建航空公司的大量涌现。自从80年代初进行民航管理体制改革以来，由各地区管理局成立了中国国际、东方、南方、西南、西北、北方六家自主经营、独立核算的骨干航空公司，许多省区市政府也积极办航空。到1996年底，全国航空公司已达36家。我国幅员辽阔，应该说30多家公司不能算多，但是这30多家公司普通规模较小，形不成规模经济。目前30多家航空公司共有300多架运输飞机，平均每家10多架，最大的中国国际航才有60多架，而世界上排名前20位的航空公司的机队规模都在100架以上；1994年世界排名前三位的联合、亚美利加、三角三家公司的旅客运输周转量分别为1629.54、1563.3、 1333.2亿收费客公里，而我国所有航空公司的总旅客周转量才551.58亿收费客公里；排名前三的国际航、南方航、东方航分别为117.92、107.37、69.15亿收费客公里；同年民航总局所属10家航空公司业务收入合计350.3342亿元人民币，按1∶8.36的汇率计算，计41.9 亿美元，联合、亚美利加、三角航分别为147.85、145.11、122.95亿美元，差距之大可见一斑。规模小的缺陷也许在国内航空公司间的竞争中表现不出来，但在与国外航空公司的竞争中表现相当明显。尤其目前正在进行的世界贸易组织服务贸易谈判把“开放天空” 作为一项重要内容，我们将面对越来越多的国际竞争，规模经济的劣势将使我们面临生存的考验。

我国航空业目前不仅规模小，而且过度竞争现象严重。航空运输虽属服务行业，却是技术、资金高度密集、安全因素特别突出。航线布局、班次安排、机场设施、机型选择都必然有个全国统筹规则，才能适应国民经济的协调发展。各公司停留在一种低水平的盲目竞争状态中，必然会影响民航事业的健康发展。因此，目前我国应该采取抑制过度竞争、鼓励规模经济的航空产业组织政策。主要措施有两点：一是航空公司进入进行严格控制。民航总局已报经国务院批准，停止航空公司成立审批；二是促进企业间联合、合并，组建企业集团，发展规模经济。相信只要我们坚持正确的产业组织政策，使民航业处于“有效竞争”的有序状态，我国民航事业一定会得到更大的发展。

原载《民航经济与技术》