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2000年01月26日 中国经济时报
内容提要：大城市的进一步发展对于加快我国的城市化进程和经济增长具有重要意义。但长期形成的大城市结构性缺陷，导致了诸多严重问题，恶化了大城市的投资环境，制约着大城市的发展，也影响了大城市提高对农村剩余劳动力的吸纳能力。以近40个大城市快速轨道交通设施的规划和建设为突破口，促进这些大城市运输结构和其它方面结构的升级，扩大内需，将对我国今后一个时期的城市化进程和经济增长产生显著的积极作用。但这要求进行一系列的政策调整。
■发展报告□国务院发展研究中心产业经济研究部 熊贤良
我国正处在以城市化为中心的经济增长阶段。长期形成的大城市结构性缺陷，导致了诸如中心区交通拥堵、空气质量下降、人均居住面积狭小、停车场地缺乏等一系列严重问题，恶化了大城市的投资环境，限制了大城市的发展速度，也影响了大城市提高对农村剩余劳动力的吸纳能力。以近40个市区非农业人口在100万以上大城市快速轨道交通设施的规划和建设为突破口，促进这些大城市功能、布局、需求和产业诸方面结构的升级，扩大内需，将对我国今后一个时期的城市化进程和经济增长产生显著的积极作用。而为消除大规模快速轨道交通建设的诸多障碍，需要进行一系列政策调整。
一、保持大城市的经济增长意义重大
根据国家统计局的统计，1998年，我国市区非农业人口在200万以上的大城市有13座，在100—200万之间的大城市有24座，分别比1997年增加1座和2座。1997年，依市区非农业人口的多少，这些城市的排序是：上海、北京、天津、武汉、沈阳、广州、重庆、哈尔滨、西安、南京、成都、长春、大连、太原、青岛、济南、淄博、郑州、兰州、长沙、杭州、昆明、石家庄、贵阳、鞍山、抚顺、南昌、乌鲁木齐、唐山、吉林、齐齐哈尔、包头、福州、徐州。这些城市的市区人口总数为9911万，占全国地级及地级以上城市市区人口的41％，全国市镇人口的27％，全国人口的8％；市区非农业人口总数为7477万，占当年全国地级及地级以上城市非农业人口的50％，全国市镇人口的20％，全国人口的6％。建成区面积5559平方公里，占全国地级及地级以上城市建成区面积的41％，全国城市建成区面积的27％。市区从业人员5951万人，占全国地级及地级以上城市市区从业人员的41％，占全国城镇从业人员的29％。市区固定资产投资总额6704亿元，占地级及地级以上城市市区固定资产投资的56％，占全国固定资产投资的27％。
1997年，这些大城市市区的国内生产总值为16842亿元，占全国的23％；人均国内生产总值16993元，是全国人均国内生产总值的2.8倍；城区人均产值的水平还要高些。工业总产值24304亿元，占全国地级及地级以上城市工业总产值的49％，占全国工业总产值的21％；乡及乡以上工业总产值19324亿元，占全国乡及乡以上工业总产值的27％。这些城市市区工商税收为973亿元，占全国地级及地级以上城市市区工商税收的59％，占全国工商税收的1 5％。市区居民储蓄存款余额为11805亿元，占全国地级及地级以上城市市区居民储蓄存款余额的53％，占全国城乡居民储蓄存款余额的26％。
上述比重清楚地显示出大城市在我国经济中的重要地位。由1997年这些城市在国内生产总值中的比重看，如果它们能实现10％的增长速度，将对全国经济增长速度贡献2．3个百分点；如果它们能实现15％的增长速度，对全国增长的贡献可达到3．5个百分点。因此这些城市能否实现快速增长，对我国能否保持经济的持续增长意义重大。
许多发达国家和发展中国家的历史表明，在加速城市化阶段，由于大城市的强烈聚集效应，存在着一个“大城市及其周边地区超先发展”的规律，导致大城市就业和产出的增长显著超过全国及全部城市就业和产出的增长。90年代我国这方面的情况又怎样呢？国家统计局的统计显示，1990年，我国市区非农业人口在100万以上的大城市有31个。其市区人口占全国城镇人口的26％，占全国人口的7％；市区非农业人口之和占全国城镇人口的21％，占全国人口的5％。市区从业人员占全国城镇从业人员的29％，固定资产投资占全社会固定资产投资的20％，国内生产总值占全国的19％，乡及乡以上工业总产值占全国的33％，工商税收收入占全国的33％，居民储蓄存款余额占全国的24％。扣除新增加的3个百万人口城市的影响，1990至1997年的7年间，这31个大城市市区人口及非农业人口占全国城镇人口的比重均只上升1个百分点，从业人员占全国城镇从业人员的比重下降1个百分点；固定资产投资占全国的比重上升6个百分点，而国内生产总值占全国的比重只上升3个百分点，乡及乡以上工业总产值的比重反而下降7个百分点，工商税收的比重下降19个百分点；居民储蓄存款余额的比重上升1个百分点。因此可以说90年代，“大城市超先发展”的规律在我国表现得并不明显。
究其原因，大城市的“结构性缺陷”是一个很重要、很普遍又经常被忽视的方面。
二、结构性缺陷严重制约着我国大城市的进一步发展
长期以来，我国大城市有着严重的结构性缺陷。近些年伴随着经济的发展、居民收入水平的提高、流动人口和机动车数量的增加，这种缺陷暴露得更加充分，引发的问题也越来越多。比如，出行速度下降、空气质量下降、人均居住面积狭小、停车场地缺乏等一系列严重问题，影响了居民生活质量的提高，影响了国内外投资者对这些城市投资环境的评价。
出行速度下降、污染加剧等问题实际上与大城市的交通运输结构缺陷有着密切的关系。自从1863年伦敦修建第一条地铁以来，世界上许多大城市纷纷建立快速轨道交通系统（比如巴黎在1900年、柏林在1902年、纽约在1904年、东京在1927年相继修建了自己的第一条地铁线），在公共运输中发挥着主力军的作用。目前开通地铁的城市已达100 多个，其中二战后开通的有80多个。并且它们的小汽车拥有率长期高于目前我国大城市的水平。伦敦总长400公里的地铁每天平均运量达300多万人次。巴黎地区有1000公里的轨道交通系统，其中市郊铁路每天客运量在100万人以上。日本东京城市圈约有快速轨道交通线2000多公里，仅东京市内35公里长的环线高架铁路——山手线，每天客运量就高达3 00—400万人次。在发展中国家和地区，墨西哥城计划在2000年使地铁长度达到400公里；汉城、新加坡、台北、香港等地都建有比较完善的快速轨道交通系统。经济转轨国家的大城市华沙、布达佩斯等也是如此。快速轨道交通对于减轻大城市空气污染、缓解交通拥挤、提高通勤速度，都起到了很好的作用。
相比之下，长期以来，我国大城市居民以自行车出行占到一半以上，其次是公共汽车和小轿车，快速轨道交通如地铁系统只是在北京、上海、广州、天津占很小的比例。目前，这四个有地铁城市已建成地铁总里程也仅约有100公里。以北京为例，自行车在客运出行量中约占50％，公共汽车和小轿车约占35％．地铁只占5％。像快速轨道交通这类公共运输工具对于大城市的重要性，实在与血管对于人体的重要性相似。大批出行者以自行车为通勤工具，速度慢，舒适程度低，并且妨碍其他机动交通工具的通行，影响整个交通运输体系效率的提高。作为市场交易主体的人，不得不在路上花费大量时间，同时增加了作为交易对象的货物的运输成本，城市经济运行的效率受到普遍不利影响。能源消耗因为行车速度下降而增加，对环境的污染加重。大城市在空间上向四周的扩展因市内交通的时间、货币成本增加而放慢，有的甚至陷入停滞状态。
除此之外，我国大城市的结构性缺陷及其影响还突出地表现在以下几个方面：
第一，从经济活动和人口布局看，由于普遍缺乏土地资源的市场分配机制，大城市中心区与边缘区的基础地价差异未形成，地价这一“天然城市规划师”未能充分发挥作用，大量人口居住在中心区，大量工业企业布局在中心区，各种基础设施、公共服务、商业服务、个人服务也集中在中心区。导致中心区与边缘区在人口和工业活动密度上失衡，边缘区的发展被压抑，中心区的工厂和交通设施因用地规模的硬约束，也难以可持续地发展下去。这种布局结构上的缺陷，既直接浪费了中心区的土地资源，也影响了大城市向周边地区的扩展，限制了大城市的辐射效应。
第二，从功能看，由于计划经济时期过多地把工业企业设在城市中心区，让城市尤其是中心区发挥作为工业品生产地的功能，忽视了大城市作为物流与人流的交汇点，在实现各种市场交易机会方面的服务功能，以及作为大量人口的聚集、生活地点，在提供良好居住环境方面的功能。工厂、住宅与办公楼相互混杂在中心区，以及城市中心区与边缘区之间、边缘区与边缘区之间交通不便，还使得大城市的功能分区未能落到实处。大城市功能结构上的偏差、以及功能分区的混乱，使大城市相对于中小城市及乡村的优势未能充分发挥，不利于大城市企业与中小城市企业及乡镇企业的竞争。
第三，从居民消费结构看，虽然我国大城市居民的吃、穿、用已达到较高平均水平，但与相同发展水平的发展中国家和地区相比较，住和行的消费偏低，消费者在这两方面的选择自由也受到限制。消费结构未能伴随经济的发展和收入水平的提高进行相应的、充分的调整，大城市居民在这方面的示范作用未能充分发挥，最终影响了我国与住和行相关的工业和服务业的市场化发展。
第四，从供给结构看，缺陷在于第二产业尤其是工业的就业和产值比重偏高，而第三产业的比重偏低，影响了各种生产及生活服务的供给和消费。比如，1997年，在200万人口以上大城市市区从业人员中，第二产业占44％，与第三产业（46％）相当；在100—20O万人口大城市市区从业人员中，第二产业占47％，超过第三产业近6个百分点。12 个200万以上人口大城市市区第二产业占国内生产总值比重的算术平均数高达46．2％。
因此，可以说，大城市交通运输结构缺陷引起的交通拥堵、环境恶化，降低了人们投资、生活于大城市的收益和福利；偏向第二产业的供给结构，影响了大城市功能的完善、居住和服务功能的发挥及对周边地区发展的扩散效应；边缘区基础设施缺乏，尤其是与中心区交通联络不便利，影响了边缘区就业机会的创造和对人口的吸引；作为最具有支付能力的地区，消费结构被扭曲，约束着我国汽车产业、住宅产业、轨道交通设备制造业、建材和建筑业等工业部门及其相关服务业的迅速发展。消除以上各个方面的结构性缺陷，是我国这些大城市避免陷入停滞状态、实现持续发展的当务之急。
三、消除大城市结构缺陷、实现大城市结构升级的突破口在于建设快速轨道交通设施
改革以来，中央和城市政府所采取的一些措施，都或多或少对缓解由大城市某个方面的结构性缺陷引起的问题有所助益。如在老城区改造过程中，将其中的工厂关闭或搬迁到郊区，在中心区的边缘地带修建住宅区，在房改过程中通过调整中心区和边缘区的售房价格引导居民购买边缘区的住房，增加对大城市中心区道路建设的土地和资金投入，部分放开大城市客运交通的经营权，等等。但这些措施都未能从根本上消除我国大城市的结构缺陷，全面推动大城市的结构升级。究其原因，在于这些措施零碎，不系统，而且都不是大城市结构问题中“牵一发而动全身”的“牛鼻子”。这个“牛鼻子”就是通过修建快速轨道交通设施，消除大城市交通运输结构缺陷。为什么这样说呢？
首先，从前文可知，建设快速轨道交通设施是根据国际经验，提高公共运输供给能力和效率，完善大城市立体交通系统的必由之路。快速轨道交通在客运方面共同的优点是容量大，准点快捷、安全舒适，人均占用道路少，能根据不同路段的地面交通和土地供应状况，从地面、高架、地下三种通行方式中选择一种，尽量少与其它建筑物和运输方式争夺用地。因而特别适合我国大城市人口密度高、高峰期对交通需求量大、污染严重的特点。据统计，1997年，200万以上非农业人口城市市区人口密度为每平方公里1656人，100—200万非农业人口城市的为1164人，这些城市城区的人口密度还要高得多。许多交通要道小时客运需求量都已超过1万人次。依赖自行车解决中心区的通行问题，不仅速度、舒适程度无法保证，而且人均占地也很大，还妨碍其它路上交通工具的行驶。依靠多修公路，包括高架公路和立交桥，以增加对汽车的承载能力，提高通行速度，同样难以避免中心区交通用地规模的硬约束，并且加重对环境的污染也是一个大问题。一些大城市目前在交通问题上的困境实际证明这两种选择都是没有前途的。我国在这一问题上所走的弯路，导致现在每天因为行路不畅而增加了大量的私人成本和社会成本。通过修建快速、舒适、大容量的轨道交通系统，弥补我国大城市交通结构的缺陷，大幅度提高中心区的交通供给能力和通行速度，早就应该提上解决大城市交通困难的议事日程。
更为重要的是，建设合理布局的快速轨道交通系统，加上适当的配套措施，有助于消除我国大城市其他方面的结构缺陷，从而为实现全面结构升级奠定基础。比如，连接城市中心区与边缘区的快速轨道交通线，有助于那些居住和工作在中心区的居民，将居住或工作地点转移到边缘区，从而降低中心区的人口密集及交通需求密度，改善大城市的空间布局。中心区地下铁路的开通，能降低中心区因为交通拥堵而带来的成本，提高中心区通行能力，有助于中心区作为生产服务中心功能的完善和发挥。边缘地带居住区与工业区之间的快速轨道交通，更是有助于城市向边缘的扩展和辐射，促进边缘区与中心区的均衡发展。边缘区更大的人均土地面积，更广的活动空间，更低的居住和停车费用，有助于居民扩大住房消费，增加对汽车的购买，从而促进城市消费结构的升级并带动相关工业及服务业的发展。
因此，轨道交通工程的建设不仅能直接弥补我国大城市的交通结构缺陷，而且可以为其空间布局、功能、需求、产业等多方面内部结构的升级提供动力，使大城市的面貌大为改观，显著缩小与发达国家大城市的差距。
四、修建大城市轨道交通工程及配套设施对扩大内需的直接作用
首先看轨道交通设施投资需求。假设在未来5年内，有10座市区非农业人口在200万以上的大城市各修建轨道交通线60公里，地面、高架、地下线各占1／3，有20座市区非农业人口在100—200万的城市各修建轨道交通线30 公里，地面、高架、地下线也各占1／3，总计1200公里，地面、高架、地下线每公里建设成本分别为1亿、3亿、6亿元，按静态算法所需投资总额为4000亿元，每年投资额平均为800亿元。这一规模相当于1998年国有经济投资总额的6％，也大体上相当于1998年与1997年相比全社会固定资产投资规模增加额的24％。如果将建设期延长为10年，则每年的投资额减为400亿，以上两个比例相应降为3％和12％。
轨道交通线的投资成本构成中，土建工程约占50％，其余主要是轨道、车辆、通信信号、牵引供电等方面的设备投资。这些投资对于利用建材和建筑企业过剩生产能力，对于创造就业机会，对于机电设备的国产化及机电产业的结构调整和升级，对于扩大机电设备所用钢铁等中间产品需求，无疑都有积极作用。由此带来的国民收入增长将十分可观。
其次看住宅投资需求。假设在未来5年内，这些大城市中心区5O00万人中的1/10即5O0万人迁移到由轨道交通线连接的边缘区居住，人均增加住房面积5平方米，需多建设住房2500万平方米（相当于1998年全国城市住房居住面积的1．25％）；每平方米住宅投资成本按2000元计算，增加投资500亿元，平均每年增加投资100亿元。这大致相当于1998年全国房地产开发投资总额的3％，或1998年全国商品住宅销售额的5％。如果这部分居民人均增加居住面积10平方米，每年增加投资200亿元，以上两个百分比提高一倍。住宅投资的增加将直接提高建材、建筑企业生产能力的利用率，创造新的就业机会，扩大对电力、交通运输的需求。
再看配套基础设施投资需求。在轨道交通线到达的大城市边缘兴建新的居住区、工业区或商贸区，还将带动配套的经济基础设施如道路、停车场、供电、供水、管道煤气、邮政通讯、环境卫生和排水系统、固体废弃物收集和处理系统等的建设，以及一些社会基础设施如学校、医院、文化活动场所等的建设。这同样会扩大投资需求，并创造大量就业机会。
最后从消费看。在城市边缘区，居住面积的扩大，有助于居民增加对家具、家用电器等耐用消费品的需求；活动半径扩大，停车更方便，停车费用更低，以及中心区行车速度提高，加上相应的汽车消费政策调整，都有助于居民增加对小汽车的购买。近40个大城市非农业人口家庭数按 2000万个计算，如果5年内有1/10的家庭购买轿车，则需轿车200万辆，大致相当于1998年我国轿车产量的4倍。每辆车按15万元计，就可以增加销售额3000亿元，每年平均增加60 0亿元，相当于1998年全国社会消费品零售总额的2％。轿车购买量的增加还会带动相关服务的购买和消费。
以上几个方面已足以证明，修建大城市轨道交通设施、消除大城市结构性缺陷的过程，可以成为这些城市扩大投资和消费需求、创造更多就业机会、获得更快经济增长的过程。如果再考虑到大城市结构升级对于它们吸纳更多农村剩余劳动力的作用，那么，此举对于推动我国城乡经济增长的作用将更为显著。
五、消除阻碍轨道交通建设的几个障碍
障碍之一：投资从哪里来?
从世界范围看，城市轨道交通设施的财务特点是，初始投资量大，只有享受一定的优惠或得到政府的补贴才能弥补经营亏损，投资才能在一个较长时期内回收。调查表明，在我国，现有的投资渠道难以满足需要，是目前许多大城市的轨道交通规划不能变为现实、或已经上马的项目不能加快施工进度的重要障碍。而跨越这一障碍的关键在于：一是以新的融资方式和金融工具，打通民间资本大规模进入城市轨道交通设施建设的渠道；二是以明确的中央和地方政府“政策投入”，刺激国内外各类投资者投资于轨道交通，弥补其投资亏损，由此才能形成“国内融资扩大国内轨道交通设备需求、拉动国内设备制造及其中间投入产业发展”的良性循环。
1．过去的两种投融资方式都有缺陷，难以为继。北京地铁一号线、二号线及天津地铁开始修建于计划经济时期，全部由中央投资。由于轨道交通属地方性而非全国性公益设施，其收益主要由所在城市获得，因此在实行分级财政的新情况下，从权责分工的角度看，主要由中央财政投资的做法难以为继。
改革以后北京、上海、广州新修成的几条地铁线均采取了部分利用外国政府优惠贷款的方式（其余则多由城市政府自筹）。这些贷款利息低，但由于附加了购买国外设备及维修过程中购买其配件的条款，与卖方信贷有些类似。通过建设轨道交通工程带动相应国内设备制造业发展的目标不能实现，国内制造业劳动成本低的优势得不到利用。从充分利用国内储蓄、扩大国内需求的角度看，这一方式的缺陷显而易见，并且外国优惠贷款往往由我国政府担保，总量有限，不能满足庞大的资本需求。因此这不是一种目前具有普遍意义的筹资方式。
2.为城市政府履行其在轨道交通等公共交通方面的职责开辟新的融资渠道，应是一个基本的解决办法。比如可允许大城市政府以其地方财政收入为抵押，发行轨道交通建设专项债券；或者以中央政府名义发行此种债券，由城市政府以其财政收入承担所使用部分的还本付息义务。在美国等发达国家，以市政府发行债券的方式为其建设城市基础设施融资较为普遍，中央政府主要通过向城市政府提供“公共交通转移支付”，鼓励大城市的轨道交通工程建设，或者弥补轨道交通的运营亏损。
3.为吸引国内外各类企业投资于急需的大城市轨道交通项目(如向新成立的轨道交通公司注资，或进行BOT即建设——运营——转让式的项目融资），借鉴国外和香港等地的经验，中央和城市政府还可采取一系列“政策投入”。如低价将轨道交通沿线的土地划拨给投资者进行商业性开发；减免相关拆迁费用及轨道交通设施运营收益税收；国家的政策性金融机构如开发银行承诺相当于投资额一定比例的长期、低息贷款；地方政府认购部分轨道交通公司的股票，且取得运营收益后不参与分红；延长投资者的运营期，以增加对其投资的补偿；给予投资者在轨道交通定价方面更大的自主权，等等。这些政策投入有助于增加投资于轨道交通项目的商业价值，鼓励轨道交通事业的商业化发展。国外有丰富经验的基础设施投资商、某些大城市的建筑和施工企业、房地产开发企业以及大型商贸企业，都有可能成为这样的投资者。
特别是那些客流量巨大而稳定、旅客对较高的票价能够承受的旅游型轨道交通线路，由于运营收益有保障，投资回收期可缩短，最有希望按上述方式运作。大城市政府应首先向国内外投资者开放这些线路的投资建设。
4．作为上述两类基本措施的补充，是把轨道交通设施企业或项目的股票上市和债券发行纳入扩充国内资本市场容量的计划之中，以吸引广泛的个人投资者和机构投资者投资于轨道交通设施，丰富可供它们选择的金融资产组合。在发达国家和一些新兴市场经济国家，像轨道交通这样的基础设施金融资产，特别能吸引那些承担长期债务的机构投资者如养老基金、人寿保险公司等的投资。
障碍之二：高昂的工程造价
90年代上海、广州、北京建成的3条地铁线平均造价约为每公里6至8亿元人民币，远高于世界平均水平。这直接影响了轨道交通与其它交通方式相比的经济优越性。其中的一个重要原因，是作为使用外国政府优惠贷款的一个附加条件，进口了几乎全部外国设备。我国轨道交通建设不能形成“国内融资扩大国内设备需求、拉动国内设备制造业发展”良性循环的关键，除上面所指出的国内融资的障碍外，国内轨道交通设备制造业水平低，是另一个障碍。
轨道交通设备涉及机械、电子、电气、计算机、电力、通信等多个行业，轨道车辆、牵引电力、通讯信号等设备的建设、购置、安装费用约占轨道交通工程造价的4O％— 50％。为促进轨进交通主要设备和有关材料的国产化，1999年国家计委制定了《关于城市轨道交通设备国产化的实施意见》，还成立了专门的领导小组，负责这方面的工作，并且动用了部分增发国债的专项资金，支持一些定点企业。问题的关键是要提高国内相关设备制造企业的技术和装备水平，并为其产品在国内的销售建立相应的金融支持制度。为加大工作力度，加快国产化进程，进出口银行等政策性金融机构可在融资上支持国内重点设备制造企业引进先进的“制造设备的设备和技术”；国有商业银行可为国产大型设备的销售提供金融服务支持；也可对国产化中的难点和关键部件组织全国性技术攻关；建设使用国产设备的“轨道交通示范工程”。只有真正形成有竞争力的设备供应能力后，才能避免国家有关部门制定的国产化比率最低限（70％）流于形式。我国主要地铁车辆生产企业长春客车厂已在国际投标中显示出其成本优势，表明促进地铁车辆的国产化工作已具备基础。
设备国产化只是消除轨道交通工程造价高这一障碍的一个方面。其它举措还包括：
第一，在规划过程中，要全面贯彻“经济实用”的原则。比如，可尽量使用地面轨道，少使用高架轨道和地下轨道；列车间隔时间可以稍长些；车辆舒适程度也可以稍低些；首期工程路线可以稍短些。一些世界著名城市的轨道交通系统经过了几十年乃至100多年的发展，轨道交通技术也在不断进步。如果我国在轨道交通起步阶段，就试图把目前最先进的轨道交通技术和功能都集中在自己的设施上，不仅脱离我国现实，而且造成功能上的浪费，提高工程造价，增加维修成本。
第二，在规划设计、建设和采购过程中，广泛应用全国性的招投标制度，以充分的公平的竞争，降低工程造价。特别是在地方（城市）政府主导轨道交通工程规划设计、建设、施工、运营的情况下，要强调这一点。
第三，严格控制建设与轨道及车站发挥其基本功能无关的附属设施。如商店、售票大厅、旅客集散厅，适当控制地下车站体量，也可以降低工程成本。
综合考虑以上各项，即使将我国轨道交通工程造价在现有水平上降低50％，也是有可能的。
障碍之三：传统体制中“条”与“块”分割的不利影响
这里的“条”是指铁路部门，在传统体制下是全国铁路的唯一投资主体，经营组织者也是其属下的路局、分局。这个大一统的“条”，不仅在几乎所有大城市都建有运量不大或闲置的铁路轨道，而且拥有铁路交通设备制造和施工方面的过剩能力，其设施和能力基本上都可为大城市的公共交通所用，为地铁系统、轻轨等新型轨道交通所用。但受传统体制影响，城市轨道交通作为城市建设的一个方面，在“块”—一城市政府管辖范围内，业务主管部门是另一个“条”——建设部门。严重的条块分割状态提高了轨道交通规划、投资、建设过程中的协调成本，阻碍了上述三方之间必要的合作（这也是我们通常看到的城市之间、城郊之间铁路运输与大城市内部交通体系不能互相衔接的一个重要原因）。
调查中发现的一个新的合作范例是上海地铁3号线；上海铁路局以其两条旧铁路线作价入股于地铁式的高架城市铁路，并获得上海市政府划拨的500亩土地用于新的铁路设施建设。在目前的体制转轨阶段，这种合作对于充分利用现有条件大规模启动轨道交通建设，对于节省投资成本，对于调动多方积极性加快建设进程，都很有必要。但中央政府需要加以推动，才能消除一些现存体制、技术标准、管理等方面的障碍。
除上海市地铁3号线这一模式之外，借鉴国外经验，其它可供选择的模式还有：鼓励铁路部门介入大城市公共交通，将城市铁路或市郊铁路改造成适合城市需要的公交化轨道交通系统；配合铁路体制改革，鼓励城市公交公司或其他有兴趣的企业，入股于铁路部门新成立的城市或市郊铁路公司，使之成为城市公共交通体系的一个组成部分；将铁路部门闲置或利用效率低的城市路段划拨（或作价转让）给所在城市，用于轨道交通设施建设。
障碍之四：落伍的和受到干扰的轨道交通规划
我国有的大城市轨道交通规划是多年前制定的，由于未能根据规划进行城市建设，轨道交通规划已与城市结构的现实脱节。还有的大城市在自己原来的规划中没有留出建设轨道交通设施的空间。无论属哪种情况，都需要制定新的轨道交通规划。这一方面会触动一些既得利益者（如需要搬迁的商贸企业、住户），另一方面也会带来新的既得利益者（如轨道交通线沿线的房地产开发商）。他们都可能成为轨道交通合理规划和建设的障碍：或者妨碍轨道交通规划的早日制定和公布，或者影响其合理布局和建成后的交通流量。
科学的轨道交通规划是轨道交通建设的第一步。轨道交通线的合理布局依赖于各大城市内部结构的具体情况，如城市交通需求的空间分布、功能结构的定位和调整方向、边缘区相对于中心区的开发程度等。从国外经验看，有两种选择可供参考：
一是，对于人口和经济活动空间布局相对合理、功能分区比较适中的大城市，主要需要发挥轨道交通设施的快速通道作用，应优先在目前的中心区内部或环绕中心区修建，以利于提高中心区的通行速度，完善中心区的服务功能。
二是，在人口和经济活动空间布局不合理、功能分区缺乏的城市，主要需要发挥轨道交通设施在调整空间结构和完善功能分区方面的作用，应优先在城市中心区与快速发展的新区之间、在中心区与希望发展的边缘区之间修建，以尽快调整城市的空间和功能布局。
六、其他配套政策建议
为使大规模轨道交通建设有序进行，并在大城市结构升级和加速我国城市化过程中发挥更大作用，下面的配套政策很有必要。
第一，建议成立高层次的专门领导小组，由一位国务院领导同志牵头，协调有关部门如计委、建设部、铁道部、交通部以及各大城市在轨道交通方面的工作，防止各大城市一哄而上，制造一批新的“胡子工程”和“豆腐渣工程”，负责轨道交通设备的国产化，并且在对外谈判、招商过程中，发挥统一对外的作用。当前应在轨道交通规划科学、布局合理、投资来源落实的“超大城市”中选择几个，尽快上马，然后保证“十五”期间每年有几个大城市开工。经过充分论证完成规划的城市，应尽快向全社会公开其轨道交通规划，一方面便于资金的筹措，另一方面有利于指导新的投资活动，促进城市结构的调整。
第二，由于大城市及其周边城市常常归属不同的省级政府，形成以大城市为中心、超越行政区划的城市体系遇到障碍，中央政府有关部门需要加强以大城市为中心的城市圈、城市带的规划和建设工作。尤其需要通过大城市内部交通体系与周边城市间、大城市城郊间交通的衔接，促进大城市与周边中小城市及农村地区的一体化，提高大城市轨道交通、机场、高速公路等基础设施的利用率，避免重复建设,便利大城市的结构升级，真正发挥大城市的辐射作用。
第三，调整大城市土地政策，进一步规范、完善一级和二级市场，使土地市场在大城市结构升级中发挥更大作用。国家对农业用地转化为城镇用地的控制应转向以经济手段为主。比如，可制定适用于不同地区的最低基准土地转让价格；也可提高对享有土地使用权的农民的补偿标准。由于大城市建筑物和人口的密度更高，聚集经济更显著，与中小城市、镇相比，大城市实际上是更集约地使用土地资源的城市类型，应优先保证大城市增量土地的供应，鼓励大城市周边地区的城市化，实现大城市的超先发展。还可以适当增加大城市所辖周边县市区的数量，并由中央授权大城市政府统一核批所辖县市区土地的“农转非 ”。
再比如，在大城市存量土地分配和使用过程中，应严格控制行政划拨土地的范围，杜绝商务用地协议出让，一律采用公开招标拍卖的方式。同时有必要放开二级市场，全面清理转让未取得使用权的土地的行为。地价决定的市场化将加速大城市用地结构调整和功能分区的实现。
第四，鉴于大城市政府在基础设施和社会保障等方面承担的巨大压力，在进一步完善分级财政体制的过程中，要对充实大城市财源的问题给予特别的关注。除上面提到的允许城市以其财政收入作担保发行市政设施债券外，其他可采取的措施还有：调整归属城市财政的税种，时机成熟时由城市开征面向不动产和重要动产的财产税、遗产税；提高土地使用税征收标准，并减少该税的减免；开征土地闲置税；存量土地出让收益由各城市设立专项土地基金，主要用于支持轨道交通等基础设施建设；用中央所得“农转非”士地收益设立中央土地基金，部分转移支付给基础设施欠帐较多大城市的基础设施建设；改革一些城市公用设施的收费制度，减少收费拖欠，并使价格能够反映成本；适当增加中央财政向城市所承担的一些社会服务职能的转移支付，等等。
第五，鉴于目前普遍存在的对农村劳动力向大城市流动的歧视现象，有必要针对流动劳动力在职业培训、获取就业信息、子女受教育、医疗保险、住房等方面遇到的实际问题，制定一系列更加公平的政策。