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运输物流一体化形势下的港口改革问题
一、运输物流的一体化趋势与港口改革的基本内容
最近10年来,国 际运输和现代物流的一体化趋势有了长足的发展,特别是以增值服务为特
色的物流业发展更为迅猛。现代物流的服务要求是“度身定做”,这就给作为物流平台的港
口带来了日益增大的压力,使其不能不进行改革,使其不能不在功能作用、法律环境、规章制
度、发展战略和经营管理等各个方面,都进行反思和作出必要的调整。
首先一个重要的问题是,在民营化趋势日益风行全球的形势下,应该怎样处理好公私双方之
间的伙伴关系,以求既能在融投资和经营管理方面充分发挥私方的积极性,又能使公方在权力
下放的同时继续 依法 发挥其应有的作用。政府部门对于公共性质的法定义务一点也不能放
松,特别是在安全与环保方面;但是与此同时,也要对私方的业务开拓起到促进性和便利性的
作用。
其次,为了给日益扩大的港口经济腹地提供高效率 的服务以促进其经济贸易的发展,关键
是要高效率的内陆运输,这已经成为事关港口发展前途和整个贸易增长前景的重要问题。现
今,全球的物流机构迫使全球的托运人非依赖那种天衣无缝的运输链不可,而港口正是其中的
一最重要的链节。为了能够有效地提供一体化的物流服务,港口同其周边的城市在运输网络
、环境保护和整个安全方面,都必须进行良好的合作。为了使公营部门和私营部门都能 从一
体化的运输和物流服务中获得益处,港口方面必须而且可以促使它们相互之间进行有效的合
作。
最后,为了使港口设施的使用能够取得最佳的成本效益,并使国家的港口系统能够为地方
经济和区域经济提供其所需要的服务,这就必须要有与此相适应的组织体制、管理机构和资
产所有制。只有这样,才能一方面提供公开的、竞争性的港口服务,另一方面又能对市场进行
规范管理,使其有条不紊地运作,使其发展规划、环境保护以及有关的社会问题,都能在运输
网络一体化和管理一体化过程中得到全面的解决。
20世纪60-70年代,大多数发展中国家在独立以后都面临着港口基础设施落后与经营管理
不善的问题。当时,为了维持贸易货流作业,港口最 需要的援助在工程建设、投资管理、建
立制度与开发人力资源方面;但是80年代以来情况变化很大,发展中国家与发展 达国家在港
口方面所面临的问题不再有多么大的区别,这同集装箱化的进展和托运人的要求有着重要的
关系。
现今,全世界的港口在下列几个方面都需进行改革:
·各国港口系统的发展战略需要重新制订;
·港口规划与管理的立法程序与体制需要进行改革;
·港口管理的组织机构需要改革和重组;
·港口需要引入革新的投融资和成本效益方案。现分别阐述于后。
1. 各国港口系统发展战略的重新制订问题
这个问题之所以必须提上议事日程,是由于贸易性质和运输网络的改变。现今,生成货源
的后方腹地改变了,海洋运输网络也改变了。因此,许多港口的服务性质和形式也相应地改变
了。屡见不鲜的情况是,某些港口的实体布置已不再符合用户的要求,某些港口的功能作用已
经有了变化。因此,一些港口失去了它们对于干线运输的重要性,而另外一些港口却在国际贸
易运输中显得越来越重要。
基于上述原因,各海运国家的政府部门必须重新考虑各该国港口系统的发展战略,使有关港
口的标准能够适应贸易与运输变化的需要,但是,不论是发展中国家还是发达国家,现今都面
临着建设资金不足与筹资能力有限的共同问题,在制订国家港口系统的发展战略时,都必须寻
求能够提高成本效益的方案,以期尽量节减建设资金的投入。
2.港口规划与管理立法程序与体制的改革问题
为了落实重新制订的关于港口系统的发展战略,有必要相应地改革关于港口规划和管理的
立法程序和体制。就港口规划而言,过去的主要问题是过分地由中央政府部门集中决策,而很
少有港口方面的参与,更谈不到同港口用户协商。就 港口管理而言,原有的管理条例一般都
已过时,多数是反映条例制订时的市场情况,有的甚至还是百多年以前的老规定。因此,许多
国家的港口管理条例都已过时,严重地忽视了贸易和市场情况变化后所提出的特殊要求,不能
适应运输业组织方式变化后所产生的新的需要,因而使贸易和运输的经营业绩与效益都受到
严重的影响。
3.港口管理改革重组问题
怎样改革和重组港口管理机构以改进港口服务,这是现今海运国家政府管理部门和港口业
界议论最多的一个问题。随着人们对上述两个问题逐步提高认识,他们迫切要求港口服务能
够更及时地适应用户的需求。但是现实的情况是:组织机构拥肿,工作指令多头,缺乏激励机
制,管理惯例陈旧,雇用员工过多。这此弊端的根本原因,在于政府部门管理理念偏颇、传统
法规不合现实需要以及人员雇用没有确切的要求。
在组织改革与机构重组的议论中,人们议论最多的是关于改为法人治理和改为民营的问题
。实行法人治理,港口就必须同中央政府在行政管理上脱钩。这方面有多种方式可供选择。
在某些国家中,地区性港口定由省市管辖,各港口在日常业务方面享有很大的自主权,中国即
为一例。在另外一些国家中,港口实行联合经营,改为上市公司,对日常业务有充分的自主权,
印尼即为一例。世界银行对借款国家就港口改制问题做了许多工作,帮助它们把港口向市场
导向推进。
在港口改制方面最令人瞩目的是港口的民营化趋势,现在有日益增多的港口由私方提供
服务,和对港口服务进行管理。这在北美和欧洲早已不是新鲜事,那里的港口只充当业主,而
由私方掌握使用权,组织和提高港口服务。事实证明,这对港方、私方利益和提高服务质量都
有好处,因为交由私方经营管理以后,劳动生产率提高了,服务工作改进了。所以港口民营化
改制,也在发展中国家中引起了广泛的兴趣。
早在20世纪80年代中期,马来西亚就在巴生港大胆一采取了民营化措施,除该港的集装箱码
头分包给一个私人财团去经营管理。从那以后,在全球的发展中国家和过渡性的改制国家中,
已有100多个港口走上了民营化的道路,在不同程度上将港口服务交由私方去进行经营和管理
。港口民警化的趋势正在日益增强之中,几乎每个月都有港口签订民营化的合同。这种趋势
在东亚和东南亚表现得最为明显,现在又盛行了拉丁美洲和开始在非常推行。
4、港口投资与成本回收的合理化问题
怎样使港口投资与成本回收合理化,至今仍然是全世界关注的一个主要问题,目前港口效能
、效益差的原因,是由于缺乏健全的金融财务管理。但是把它完全归咎于港口经理人员,也是
不公正的,因为他们通常都没有参照服务成本收取服务费用的自由;港口费收的水平与结构都
由中央政府决定的;这种事前决定的港口费收同实际发生的服务成本几乎没有什么关系,致
使港口每年都发生巨额亏损。
同实际亏损相反,港口收益表上却仍然有良好表现。这是由于资产折旧不足和系统维修滞
后所造成的假象,必将增加以后不应有的开支和费用。由于港口处于自然垄断的地位,这种开
支和费用最终仍然会转嫁到用户方面,使托运人与消费者承担过高的成本费用而实际上并未
得到相应价值的港口服务。
在这种情况下,掌握港口设施的经理人员对于怎样改进作业流程和提高服务效率是没有积
极性的,因为他们在年度报表出现亏损时可以仰赖政府的财政补贴,而且肆意提高收费标准也
不必害怕市场报复。
不过,许多国家财政危急的严酷现实,使这种造成预算赤字和增加财政困难的作法再也不能
继续下去了。许多港口正在丧失它们赖以弥补经营亏损的财源,这就使得它们不得不改弦更
辙,转而从降低服务成本和开拓收益源泉方面来寻找出路。
自从90年代初以来,发展中国家与转制中的国家在吸收私人资本用以改善港口设施方面有
了很大的进展,亚洲与拉丁美洲的港口现代化计划都吸收了大量的私人资金;以外,仅据1991
年1月以来的统计,全球港口开发所吸收的私人资金便有100亿美元之多。
私人投资之所以多如此踊跃,主要是由于当地政府在放松管制方面采取了决定性措施,增加
了透明度,减少了投资的风险;而且,投资回报率在许多情况下都是具有吸引力的,特别是在货
源量较大的地方,投资于集装箱码头的建设更是如此。现在,甚至是货流量并不怎么大的小型
港口,也能吸收私人资金。私人资本流入港口开发建设的一个共同的前提条件是,一定要让私
方在市场营销和组织管理方面拥有一定的决策权。
二、政府在港口改革中的作用
公私双方当事人在港口活动中的所呈现的利害关系上的复杂性是各种运输方式中最为突出
的。因此,在港口改革的任何一个过程中,首先要切实有效地界定好公私双方参与其事者的
权责关系。其中尤为重要的是,一定要明确公方的职能责任及其同私方的伙伴关系,非如此不
能调动私方主导港口投资与扩能的积极性。为此,人们对于双方在其中的利害关系必须有一
个全面的理解,并使两者各得其所,相互为用。就公方而言,要提供高效而透明的法律环境以
及衔接良好的运输网络与基础设施,使私方得以建立一个高效率、低成本的营运系统。
公方的职能责任可以划分为以下4个方面:
·投资建设基本的基础设施 ,为私方增加营运设施的建设投资铺平道路;
·促使海上运输同内陆运输在软硬件方面更好地实现一体化;
·保证港口活动与船舶航行的安全,并将环境保护政策实施监控;
·致力于简化海路运输同陆路运输在界面接口处的贸易程序,帮助港口为国际贸易的发展
发挥创造性的促进作用。
公方在上列几个方面将要发挥的作用,可以按其性质归结为将要协助政府完成以下3个方面
的任务。
1、促进性质的任务有两条:
(1)对事关运输发展计划而难以由私方或其他方面投资的运输基础设施进行投资建设,以便
吸引私方对营运设施乃至某些其他的基础设施进行投资建设。进港航道、防波堤等某水工程
建筑以及连接内陆腹地的铁路、公路、水道的建设与维护,都是公方应于创造的实体环境。
(2)创造良好的法律环境与社会氛围,以维护公共秩序,保护公平竞争,避免垄 断与租金过
高,以及协助港方解决富余劳动力之类的社会问题。
2、法律性质的任务有4条:
(1)介入航行安全,协助政府搞好助航设施,船舶交通管制系统、危险货物过境管理等。
(2)介入环境保护,协助政府执行海运环保国际公约以及国际上/地区性关于海洋资源开发
利用和疏浚物处理等方面的公约法规。
(3)介入海岸管理,协助政府落实海岸防护政策,搞好护岸工程,以稳定岸线并养护好海滩。
(4)介入港城关系,协助成立土地规划开发协商机构,支持港口重新选址工作,并为多余的港
口设施的处理做出法律上和财务上的安排。
3、便利性质的任务有3条:
(1)加强公共管理,提高公共管理能力,以期既能监督公私伙伴关系的运作,又不干预其商业
性质的事务;既能为处理公私关系方面的问题形成一种顺畅的机制,又不会妨碍相互之间的公
开竞争。
(2)为了使贸易程序更为便捷,需要改进海关系例与通关实务,建立高效率的通信系统,并规
范贸易单证文件,使其制式一致而不相互矛盾。
(3)为了有利于推动贸易一体化,必须支持初始开发项目,以吸引更多的增值服务企业在港
区落户;必须支持金融财务机构的各项工作,以有利于在港区更好地开展物流分拨业务;对可
能兴建的多式联运设施与内陆港站,也应在其初始开发阶段予以必要的便利和支持。
三、港口改革中必须着重解决的几个问题
资产所有同资产经营是有明显区别的两码事,然而对于港口来说,实践证明两者如果以适当
的形式结合,是有利于改善成本效益和提高港口服务效率的;而且,港口企业法人治理制结构
本身对资产经营政策就有着重要的影响。
1997年对全球100个集装箱码头的调查表明,其中有88个属于业主港口型,即港务局只拥有
基础性的基础设施和土地、进港航道以及保护性设施,而将这些基础性的基础设施长期地租
给经营者使用,港方只保留所有的法规功能。
1、关于法人治理结构(Corporate Structure)问题
港口企业一旦同政府行政管理部门脱钩,不论它们的经营方式如何,一般都可以从下面两种
法人制结构中进行选择,即或者采取公共机构的形式,或者成立股份公司。
(1)公共机构型(Public Instituticn)
由中央和地方政府部门、港口使用方/客户代表共同组成一个委员会,独立投标,按商业会
计原则办事。在这种体制下,将法定的管理监督职能同商业经营活动分开,后者可以是由私方
去独立经营。
(2)股份公司型(Joint-stock Compang)
由公方和私方持股人代表组成董事会,按照普通商法的规定行事。在这种体制下,有了一个
更加商业化的组织结构,同时持股人的财务利润也融入于港口企业之中。尽管在这样的公司
中公方必然拥有足够数量的股份以利于控股,但所有的持股人对改善公司的财务状况都有了
直接的责任感。
为了把公共监督职能同商业经营活动分开,港口私方经营者一般不得在港口企业中占有股
份,反之亦然。如果双方交叉持股,势必妨碍公方管理目标的实现。不过,在两者完全分开的
情况下,也有必要以港口委员会之类的形式让港口用户发表意见,使他们关心港口工作;而且,
还应在港口章程附则中,对此种事项作出明确的规定。
2、关于竞争与竞争能力(Competiticnand Contestability)问题
业主型港务局(Landlord-type Port Authority)是将整个商业性业务都租给私方去经营的
。这种形式的港务局和这种作法在世界上风行,以致吞吐量不大的港口也如法炮制。这就提
出了关于竞争条件的问题。
在租让经营的模式下,港口必须将港区的一部分在一定期限内租让给经营者使用;在这期间
内,建设或者不建设新的设施都可以。这就意味着,在一个统一的港口中不能同时和几上能力
相当的经营者为同一个运输对象服务,这对该港的营运组织有着连续性的影响。
事实上,租让经营的模式主要地适用于同质化运输(Momogeneous Traffic),这种运输较易
于提供一个合理化的经营环境:或者是成组化的集装、滚装运输,或者是矿石、水泥、粮谷、
石油制品、液体散货之类的工业用散装货物。工业用散货码头一般租让给工业经营者使用,
并构成其生产供应链的一个环节,而集装、滚装码头则直接受到竞争的压力,特别是鹿特丹、
香港、布宜诺斯艾利斯和拉姆恰班这种吞吐量较大的港口。
至于吞吐量不大、仅能支撑一个经营者的小型港口,比如年吞吐量只有、甚至低于10万TUE
的集装箱港口,由于近似于自然垄断,港务局必须有对应的法规加以规范。比如,对劳动生产
提出要求,对收费标准加以控制,以及每隔一定期间重新招标租让,以防止弊病的发生和滋长
。当然,如果附近还有别的港口同它竞争,客户可以做出其他选择,那么这个港口缺少内部竞
争也就不会有什么大的问题了。
但是,随着港口吞吐量的增加,港方就必须为别的经营者参与竞争创造条件。不过第一让受
人(Concessionare)存租让合同中往往预先设防,企图阻止别的经营者插足,所以港方在签订
租让合同时必先注意及此;同时,还应吸收港口用户参加港口企业委员会,听取他们的意见,
并鼓励他们形成为一种反垄断的力量。凡此种种有利于市场竞争的作法,都应该在港口企业
章程附则中作出明确规定。
应该指出,对于港口、特别是中小型多用途港口来说,租让并不是唯一的吸引私方参与商业
性港口经营的形式,这种港口的件杂货运量不大,往往同时还有一定数量的集装箱或其他成组
货物的运输。如果说25—30万吨件杂货是吸引一个独立的装卸公司驻港经营的最起码的运量
,那么,一般果有100万吨左右的件杂货运量才能使租让经营更加具有竞争性。否则,船岸装卸
的中小型设备还是由港方提供凭照再租给经营公司使用为宜。
在上面这种经营方式下,港口各个作业区是向所有的经营者开放的,经营者根据客户需要也
可以租用仓库。而那些拥有和经营场地设备的公司,则可同船方或托运人订立业务合同。港
方的责任在于保证港口作业的安全规则得到落实;至于设备型号、数量某细节,则可以由经营
公司自行决定。只要生产能力可满足需要,收费标准比较合理,港务局就应适当控制发照数量
,使港区内的竞争力度限制在适宜的水平上。
甚至是公共服务港口(Public Service Port),也可以由私方提供这样的港口服务。尽管这种
港口运量不大,费率不高,短期内经营效益不明显,港方仍然可以同私方签订管理合同,将港口
设施交由私方管理,负责操作和设备维修,并按规定向客户收取费用,然后由港方按约付给私
方管理费。虽然这种作法并未将商业风险转嫁给私方经营公司,但是可以通过将管理费用同
成本效益挂钩的办法,使港口服务效率得到提高。
公共服务港口的另一种作法是“消极租让”(Megative Concession),即在相同的操作要求
和相同的费率条件下,将港口租让给一个在政府补助方面要求最低的私方经营公司。这样,私
方承担了较大的风险,有利于促使经营公司千方百计地拓展业务,以期增加港口吞吐量和营运
收益。这种“消极租让”已在许多公共运输方面的试验中取得成功。比如,苏格兰同设德兰
群岛之间的车客渡轮业务,已于1997年4月以5年为期签约交由半岛于与东方(PZO)轮船公司的
子公司租让经营。
3、关于港口管理和法律规范(Goverance And Regulation)问题
(1)部门法律/组织体制(Sertor Legal/Instirutional Setup)
为了从中央到地方都能将政策法规与管理责任明确区分开来,3个层次的组织体制是一个最
为有效的解决方案。现假定港口向业主型演进, 港口的商业性经营活动全部由私方经营公司
负责进行,于是新的公共管理组织体制可以作如下设计:
·由各部高层人士、港口城市的市长、港务局局长的代表组成中央机构,负责制定国家港
口政策和战略规划目标,并制订由港务局负责实施的部门法规。
·港务局、公共自治机构、上市股份公司可受权使用国有土地,对港口所需要的基础设施
资产进行管理、维护和开发,管理和实施航行安全方案,实施环境保护条例,对租让与租让合
同的执行进行监管,售出港口设施以吸引新的投资者。
·私方经营公司进行货运装卸商业性活动。
(2)公私合营的法律框架(Legel Franemork For Private/Public Partnerships)
在港口改革过程中需要制定一个健全而明确的法律框架,规定怎样组织和建立公私合营的
伙伴关系。这可以增加合作关系的可靠性、公开性和透明度,成为吸引国际参与和引进长期
投资的前提条件。在实行“建设——经营——移交”(BOT)方略以前,尤其要在租让法规中明
确规定指导这个过程的各项原则与各有关方的责任,并且还要有更为详尽的操作性很强的成
套的具体规章制度,旨在保证其一定成功。
鉴于除了租让以外还有基吸引私方参与港口活动的方法,国家法律框架中对那些吸引私人
资本的方法也应该作出规定并明确其监管关系。比如,法律在关于申领执照的程序方面,就应
该规定由港务局章程作出更为详细的具体规定。
(3)经济性管理与技术性管理(Economic Regulation and Technical Regulation)
经济性管理主要是对费率与定价政策进行管理,它在没有竞争或者竞争力度很弱的时候是
很重要的,但是在内部竞争与外部竞争增强以后就没有必要进行强力的监控,只要对市场程序
的健全性作出适时的评估,能够防止服务提供者串通提价就行了。
技术性管理,首先是为了符合关于安全、劳工和环保方面的标准,同时也是为了落实港务局
在经营成效方面的要求(特别是在竞争力度还不大的时期)。船舶在港区的运行、系泊与货物
在岸上的装卸、搬运都必须保证安全,港章对于危险货物的搬运、储存更应根据国际危规(IM
DG Code)并结合具体情况作出明确的规定。当地港口作业可能造成的环保问题必须引起特别
重现,务求一切活动符合环保标准。
公共信息政策是一个值得特别注意的问题。过去,信息在经营者、港方同客户之间总是自
然而然地“不对称”,这对客户是很不利的。公众基于对成本费用和服务质量的确切了解而
对有关方面施加的压力,可以有效地推动改进工作和防止唯利是图。公共信息政策应明确规
定,港口经营者必将有关的生产率和成本效益指标明示于众,这比经济控制的高压手段更能取
得港口商业性活动的最佳效益,因此这个要求应在租让与申领执照的协议中予以明确规定。
其他重要的法律设计还有:对私营的港口活动由中央还是由地方来规制?具体的法规由引政
法还是由合同法来涵盖?合乎逻辑的作法是由中央一级来设计和制定关于运输安全、环境保
护、劳工与竞争方面的政策法规,而其实施则是港务当局指令性的责任。
港务当局还应设计与执行从地方实际出发的操作性强的地方性法规,并对中长期租让合同
的签订与执行进行监督,使其符合于中央和地方性政策法规。对于中央制订的关于短期合同
的标准文件,也可根据地方具体情况予以完善以利于执行。